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19/12/2012

Análisis de la principales medidas contenidas en el Proyecto de Ley de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social

El pasado 27 de Julio de 2012 se aprobó por parte del Consejo de Ministros el nuevo Proyecto de Ley de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social (Publicado en el Boletín Oficial de la Cortes Generales de 7 de Septiembre de 2012), cuyo objetivo principal es perseguir los comportamientos que atentan contra los derechos de los trabajadores y que afectan negativamente a la competitividad de las empresas.


Daniel Miró i Morros | Abogado | LAVER Consultores


El Proyecto de Ley es la respuesta a la necesidad de intensificar las actuaciones tendentes a afrontar determinadas conductas insolidarias e injustas que generan efectos muy negativos para la sociedad en general
Debe recordarse, como norma complementaria de esta Ley, la aprobación de una Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para reforzar la lucha frente a los delitos contra la Seguridad Social y contra los derechos de los trabajadores
Efectos negativos del fraude

El Proyecto de Ley es la respuesta a la necesidad de intensificar las actuaciones tendentes a afrontar determinadas conductas insolidarias e injustas que generan efectos muy negativos para la sociedad en general: primero, el deterioro de los derechos laborales y sociales de los trabajadores; segundo, la reducción de los ingresos en los recursos económicos del sistema de la Seguridad Social; y, tercero, una injusta competencia desleal con respecto a las empresas, emprendedores y trabajadores autónomos, cumplidores de sus obligaciones legales.

Objetivos del Proyecto de Ley

El Proyecto de Ley aprobado por el Consejo de Ministros se enmarca en el Plan de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social 2012-2013, que fue aprobado por el Consejo de Ministros el pasado 27 de abril, y. se marca los siguientes objetivos:

1. º Impulsar el afloramiento del empleo irregular, con un efecto regularizador de las condiciones de trabajo y de generación de recursos económicos al Sistema de la Seguridad Social por el pago de cotizaciones sociales.

2.º Corregir la obtención y el disfrute en fraude de ley de las prestaciones por desempleo, particularmente en aquellos supuestos en que se constituyen empresas ficticias para poder acceder a aquéllas o donde se compatibiliza de manera irregular su percepción con el trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia.

3. º Aflorar posibles situaciones fraudulentas, principalmente en casos de falta de alta en la Seguridad Social de trabajadores que efectivamente prestan servicios en las empresas, en el acceso y la percepción de otras prestaciones del sistema de la Seguridad Social.

4. º Combatir los supuestos de aplicación indebida de bonificaciones o reducciones de cotizaciones empresariales a la Seguridad Social.

Cambios normativos que incorpora el Anteproyecto de Ley

Para contribuir a la consecución de tales objetivos, el Anteproyecto de Ley introduce determinadas y concretas modificaciones en las normas legales vigentes en materia de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social: Estatuto de los Trabajadores, Ley General de la Seguridad Social, Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo, Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social, Ley Hipotecaria y Código Penal. Se trata de actualizar un marco normativo que ha quedado obsoleto en determinados aspectos y que necesita desde hace tiempo definir en términos más adecuados a la realidad actual la exigencia de responsabilidades penales, administrativas y laborales, el régimen de infracciones y sanciones en el orden social y las actuaciones y los procedimientos desarrollados por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Análisis de la principales medidas contenidas en el Proyecto de Ley de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social
El Proyecto de Ley se estructura en cuatro artículos, donde se incluye la modificación de diferentes normas vigentes para posibilitar la detección de los supuestos de empleo irregular y fraude a la Seguridad Social, así como la sanción y corrección de los mismos.

-El artículo primero incluye la modificación del artículo 42 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, con la finalidad de posibilitar la exigencia de responsabilidades solidarias en los supuestos de subcontratación empresarial, mediante la ampliación del periodo de dicha exigencia que pasa de uno a tres años, dado que la actual regulación dificulta mucho su efectividad.

-En el artículo segundo se incluye una modificación del apartado 4 del artículo 31 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio. Se han detectado situaciones en las que, practicadas actas de liquidación de escasa cuantía que han sido atendidas por el sujeto responsable, su abono ha supuesto una rebaja importante en la cuantía de la sanción. En aplicación del principio de proporcionalidad consagrado en el artículo 131.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en virtud del cual el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas, se procede a reformar el citado artículo 31.4 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

-El artículo tercero introduce modificaciones en la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, dirigidas a facilitar las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en cuanto al acceso a instrumentos y bases de datos de tanta utilidad como el Índice unificado del Notariado y a aumentar el plazo de duración de las actuaciones comprobatorias previas al procedimiento sancionador. Todo ello se realiza con la finalidad de que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sin merma de los derechos de los ciudadanos, pueda llevar a cabo mejor sus cometidos obteniendo resultados de mayor calidad y eficacia, y sin perjuicio de lo establecido en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.

-El artículo cuarto incluye las modificaciones en el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto. Dicha Ley requiere, igualmente, de ciertos ajustes que permitan adecuar determinados tipos infractores en materia de Seguridad Social que inciden en el control del fraude a la Seguridad Social a las modificaciones normativas operadas, así como perfeccionar los mecanismos de sanciones accesorias.

En este sentido, se modifica el apartado 4 del artículo 21 de dicho texto legal, tipificando de forma explícita la comunicación fuera de plazo por el empresario a las entidades correspondientes de los datos, certificados y declaraciones que estén obligados a proporcionar.

Además, se da una nueva redacción al apartado 5 del artículo 21 de la citada Ley, incluyendo como infracción grave la no comunicación de cualquier cambio en los documentos de asociación o de adhesión para la cobertura de contingencias comunes y no sólo profesionales.

Junto a ello, se sustituye en el apartado 3 del artículo 22 de la mencionada norma, el concepto de «situación extraordinaria de la empresa» por una relación de los supuestos que se consideran incluidos en dichos términos, en aras del principio de seguridad jurídica, estableciéndose que la falta de ingreso de cuotas debe obedecer o producirse como consecuencia de declaración concursal, supuestos de fuerza mayor o solicitudes de aplazamiento presentadas con carácter previo al inicio de la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Igualmente, se suprime el apartado 9 del artículo 22 de dicho texto legal, que tipificaba el incumplimiento de la obligación del pago delegado de las prestaciones, por entender que éste no es sino una modalidad de colaboración obligatoria, infracción ya prevista en el artículo 22.4 de la Ley.

Por otra parte se procede a la modificación del anterior artículo 22.10 (en la nueva redacción 22.9), así como del 23.1.f), para incluir, como supuestos objeto de sanción, los incumplimientos relacionados con las empresas beneficiarias de reducciones en las cotizaciones profesionales que se distingan por su contribución a la reducción de la siniestralidad laboral y la realización de actuaciones efectivas en prevención de riesgos laborales, tal y como se dispone en el Real Decreto 404/2010, de 31 de marzo, por el que se regula el establecimiento de un sistema de reducción de las cotizaciones por contingencias profesionales a las empresas que hayan contribuido especialmente a la disminución y prevención de la siniestralidad laboral.

Se tipifica como infracción grave en el artículo 22 el incumplimiento de la obligación de alta y cotización en los supuestos de salarios de tramitación, así como de vacaciones no disfrutadas con anterioridad a la finalización de la relación laboral.

Asimismo, se introduce una nueva infracción grave en el artículo 22 con el fin de tipificar, en aquellos supuestos de suspensión o reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, el incumplimiento de la obligación de comunicar a la entidad gestora las variaciones sobre el calendario inicial de los días de suspensión o de reducción de jornada. En el mismo sentido, se establece como infracción muy grave, en el artículo 23.1, la ocupación de los trabajadores afectados en el periodo de aplicación de las medidas de suspensión de los contratos o en el horario de reducción de las jornadas autorizadas.

Se incorpora en los artículos 23.2 y 26.2, junto con los beneficiarios de pensiones, prestaciones o subsidios, a sus solicitantes, y ello con el fin de adecuar su redacción a lo ya previsto en el 23.1.a) del mismo texto legal.
Se modifica el primer párrafo del artículo 22 y se introduce un nuevo apartado en los artículos 23 y 26, especificándose que, en el caso de que las infracciones tipificadas en los mismos puedan ser constitutivos de ilícito penal, se proceda en la forma prevista para las conductas constitutivas de delito en el artículo 3 de dicho texto legal.

En los supuestos de fraude por falta de cotización a la Seguridad Social, se modifica el apartado 2 del artículo 39, añadiendo un nuevo párrafo dirigido a determinar criterios objetivos de graduación de las sanciones en función de la cuantía no ingresada, estableciendo un mayor rigor cuando las cantidades sean más altas.

Se modifica el punto e) del apartado 1 del artículo 40, con el objetivo de actuar con mayor dureza en aquellas situaciones de economía irregular y fraude que afecten a un grupo de trabajadores, incrementándose las cuantías de las sanciones de manera proporcional al número de afectados respecto de los cuales se haya cometido la infracción, bien por falta de afiliación o alta en la Seguridad Social, bien por tratarse de solicitantes o beneficiarios de prestaciones incompatibles con el trabajo por cuenta ajena.

Además, se modifica el apartado 3 del artículo 40, con la misma finalidad que inspira la nueva redacción del artículo 31.4 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad, esto es, garantizar la aplicación del principio de proporcionalidad de las sanciones.

Asimismo, se introducen modificaciones en los artículos 46 y 46 bis con el fin de sustituir su redacción imperativa y de aplicación automática por otra que sea potestativa y gradual, de manera que permita a la Administración con competencia resolutoria decidir, dentro de una escala, la sanción más adecuada obligando de este modo a motivar la cuantía de la sanción accesoria.

Se introduce, en el artículo 47.1 del texto legal, en relación a las sanciones a los trabajadores, solicitantes y beneficiarios en materia de empleo y Seguridad Social correspondientes a infracciones leves y muy graves, referencia a las prestaciones, con el fin de no limitarse única y exclusivamente a las pensiones, en concordancia con lo ya recogido en relación a las infracciones graves en el mismo precepto.

Finalmente, se modifica el apartado 1 del artículo 48 relativo a la atribución de competencias para la resolución de dichos procedimientos sancionadores, para adaptarlo a las variaciones introducidas por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009, que modificó el sistema de determinación del importe de las sanciones en materia de Seguridad Social, de tal forma que se subsane el vacío legal existente respecto de la autoridad competente para imponer sanciones de cuantía superior a 187.515 euros.

Dentro de las disposiciones de la parte final de la Ley, debe destacarse la modificación del Reglamento Hipotecario en materia de anotaciones preventivas de embargos de bienes inmuebles inscritos a nombre de ciudadanos extranjeros casados, cuyo régimen económico matrimonial esté sometido a legislación extranjera y no conste. Con la citada modificación se pretende determinar el nivel de responsabilidad de cada uno de los cónyuges por las deudas perseguidas, garantizando la práctica de las anotaciones de embargos en el ámbito de los procedimientos administrativos de apremio de los recursos del Sistema de la Seguridad Social, y por extensión de cualquier procedimiento administrativo de gestión recaudatoria en los que la Administración Pública actúe en virtud de autotutela administrativa, evitando que se convierta injustificadamente a los nacionales extranjeros cuyo régimen matrimonial esté sometido a legislación extranjera en sujetos de mejor condición que los nacionales españoles.

Debe recordarse, como norma complementaria de esta Ley, la aprobación de una Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para reforzar la lucha frente a los delitos contra la Seguridad Social y contra los derechos de los trabajadores.
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